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Kommunale Rechnungsprüfung



    Die wesentliche Funktion der Rechnungsprüfung ist die neutrale und globale Kontrolle der Verwaltung hinsichtlich deren ordnungsgemäßer, sparsamer und wirtschaftlicher Aufgabenwahrnehmung.

    Die Informationen in diesem Sektor sind einerseits als Beitrag zur Information über die kommunale Rechnungsprüfung gedacht und sollen andererseits Hilfestellung geben, effektive und effiziente Rechnungsprüfung zu leisten.

    Der Verfasser ist seit 1993 vom Rat einer westdeutschen Großstadt bestellter Rechnungsprüfer und entsprechend praktisch tätig.

    Die nachfolgenden Ausführungen widmen sich der Abgrenzungsproblematik zwischen der kommunalen Rechnungsprüfung auf der einen und jeweils dem Controlling oder einer Innenrevision auf der anderen.

    Eine umfassende Darstellung der Aufgaben und Inhalte sowie der Organisation der kommunalen Rechnungsprüfung und der überörtlichen Prüfung, der Controllingstellen / Innenrevisionen und der Fachaufsicht finden Sie in Bekemann, Rechnungsprüfung - Prüfung der Sozialhilfe, S. 4 ff. (Prüfungs- und Aufsichtsregelungen, Erfolgssteuerung), Verlag Kohlhammer [Reihe Kohlhammer Handbücher] 1999. Bitte besuchen Sie auch die speziell eingerichtete Seite zum "Handbuch für die Rechnungsprüfung, Prüfung der Sozialhilfe" (Sie erreichen die Seite über die Eingangsseite und dann durch die Wahl "Soziale Hilfen").

    Kommunale Rechnungsprüfung, Controlling, Innenrevisionen

    1. Kommunale Rechnungsprüfung: Was verbirgt sich hinter diesem Begriff? Was soll und kann kommunale Rechnungsprüfung leisten?

    Die wesentliche Funktion der Rechnungsprüfung ist die neutrale und globale Kontrolle der Verwaltung hinsichtlich deren ordnungsgemäßer, sparsamer und wirtschaftlicher Aufgabenwahrnehmung (Feststellung, ob alle Vorschriften, die mit der Haushalts- und Wirtschaftsführung in Verbindung stehen, eingehalten worden sind; Prüfung, ob alle Verwaltungshandlungen [in Betracht kommen hier grundsätzlich sowohl ein aktives Tun als auch ein Unterlassen], die Auswirkungen auf die Rechnung haben oder haben können, rechtlich einwandfrei, sparsam und wirtschaftlich erfolgt sind).
    Grundlage und Rechtfertigung jeder Rechnungsprüfung ist die Treuhänderschaft, die jede Verwaltung bei der Verwendung öffentlicher Mittel gegenüber den Bürgern als letztlichen Trägern der Staatsgewalt wahrzunehmen hat. Aufgaben und Ausgaben der kommunalen Verwaltungsebenen verlangen eine wirksame Rechnungsprüfung, die sich nicht auf eine Rechtmäßigkeits- und Richtigkeitsprüfung beschränken darf, sondern eine Wirtschaftlichkeitsprüfung sowie eine Organisations- und Entscheidungsberatung umfassen muss (vgl. hierzu Siedentopf in Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 6, kommunale Finanzen, S. 529 ff.).
    Die effektive Rechnungsprüfung stärkt das Vertrauen der Bürger und der Öffentlichkeit in ein wirtschaftliches Handeln der Kommunalverwaltung (vgl. hierzu Mohl und Backes, Die kommunale Rechnungsprüfung, Verwaltungsrundschau 1991, S. 141 ff.).

    Im Folgenden werden die Erwägungen zur Rechnungsprüfung anhand der Situation für kreisfreie Städte und kreisangehörige Städte und Gemeinden dargestellt; soweit sich unter dem thematischen Ansatz Besonderheiten für die Landkreise ergeben, werden diese kurz erwähnt.

    Anders als in den Bundesländern Bayern, Rheinland-Pfalz und Thüringen ist den Rechnungsprüfungsämtern in Nordrhein-Westfalen durch die Kommunalverfassung nicht ausdrücklich die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit übertragen worden. Da jedoch auch die GO NW die Gemeinden zu einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltswirtschaft verpflichtet (§ 75 Abs. 2 GO NW), sind Vorgänge, welche der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung widersprechen, ein Verstoß gegen geltendes Recht und auch ohne ausdrücklichen Verweis in der Kommunalverfassung zu beanstanden.
    Z.T. haben die Gebietskörperschaften ihren Rechnungsprüfungsämtern die umfassende Prüfung der Verwaltung auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit ausdrücklich durch Satzung (Rechnungsprüfungsordnung) übertragen.

    Der Rechnungsprüfung unterliegen prozessunabhängig sowohl laufende als auch abgeschlossene Vorgänge. Über die Ergebnisse der Prüfung, welche auch dazu beitragen sollen, eine künftig effektivere und effizientere Verwaltungstätigkeit zu erreichen, hat die Rechnungsprüfung zu berichten (vgl. hierzu Mohl und Backes, aaO.). Adressat der Berichte ist erstrangig der Rat bzw. der Kreistag.
    Den Schwerpunkt moderner Rechnungsprüfung bildet zunehmend die begleitende Prüfung laufender Vorgänge unter Reduzierung der vergangenheitsbezogenen Betrachtungen, um Fehlentwicklungen zeitnah erkennen und aufzeigen zu können und so zu einer Effektivitäts- und Effizienzsteigerung beizutragen.

    Eine wirksame Finanzkontrolle ist untrennbar mit der Unabhängigkeit der mit der Prüfung beauftragten Stelle verbunden (vgl. hierzu Mohl und Backes, aaO.). Durch besondere Regelungen (vgl. z.B. § 104 GO NW) zur Verantwortlichkeit, zur organisatorischen Unterstellung und zur personellen und sachlichen Unabhängigkeit stellt der Gesetzgeber sicher, dass die durch das Rechnungsprüfungsamt wahrgenommene Rechnungsprüfung von den der Prüfung unterliegenden Stellen unbeeinflusst erfüllt werden kann (eine Besonderheit des nordrhein-westfälischen Rechts - eine ähnliche Regelung weist unter den Gemeindeordnungen aller Flächenländer nur Bayern auf - ist die pflichtige Bildung eines Rechnungsprüfungsausschusses mit einem eigenständigen Prüfungsrecht, der sich nach § 101 Abs. 6 GO NW des Rechnungsprüfungsamtes bei der Durchführung seiner Arbeiten bedient.); Inkompatibilitätsvorschriften verhindern das Entstehen von Interessenkonflikten. Weisungsbefugnisse der Verwaltungsleitung finden dort ihre Grenze, wo die eigenverantwortliche Prüfungstätigkeit beginnt (vgl. hierzu Mohl und Backes, aaO.).

    2. Controllingstellen, Innenrevisionen: Welche Aufgaben haben sie? In welchem Verhältnis stehen sie zueinander und zur Rechnungsprüfung?

    Über die Einrichtung von Controllingstellen und Innenrevisionen kann die Gebietskörperschaft im Rahmen ihrer Organisationshoheit entscheiden. Die Befugnisse sind nicht durch besondere gesetzliche Bestimmungen geregelt, müssen sich somit (nur) in den allgemeinen gesetzlichen Rahmen einpassen (Beachtung von Datenschutzbestimmungen etc.).

    2.1 Controlling
    Als ein Nachteil hergebrachter Verwaltungsorganisationen wurde in der Vergangenheit z.T. beklagt, dass der Effizienz eine nachgeordnete Rolle gegenüber Rechtmäßigkeitsfragen zukam. Nach dieser (pessimistischen) Anschauung stand dem "Fachexperten" im Entscheidungsprozess kein "Wirtschaftlichkeitsexperte" mit annähernd gleicher Machtposition gegenüber.
    Das (Verwaltungs-) Controlling soll diesem Mangelzustand begegnen; die der Einrichtung zugrunde liegende Intention offenbart sich allgemein durch Ausrichtung des Controllings vornehmlich an betriebswirtschaftlichen Daten als solche zur Förderung wirtschaftlichen Verwaltungshandelns.

    Vom Controlling wird vor allem eine verbesserte Informationsversorgung der Verwaltungsleitung durch Sammeln, Prüfen, Aggregieren und Auswerten der Daten unter Berücksichtigung von Wirtschaftlichkeits- und Wirksamkeitsgesichtspunkten erwartet sowie die fortwährende Pflege der relevanten Informationen; hiermit verbindet sich die Absicht, ein wirtschaftlicheres, effektiveres und transparenteres Verwaltungshandeln zu erreichen (vgl. hierzu Prof. Dr. Klaus Lüder, Verwaltungscontrolling, DÖV 7/1993, 265 ff.). Damit ist Controlling ein Instrument der Verwaltung ("Geschäftssteuerung/ -leitung") und dient als Konzept zur Steuerung des Verwaltungshandelns im Hinblick auf Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit, indem es die Abstimmung (organisatorischer) Maßnahmen ermöglicht und instrumentelle Hilfe leistet (vgl. hierzu Prof. Dr. Klaus Lüder, aaO.).

    In der Praxis wirkt das Controlling überwiegend prozessbegleitend durch einen ständigen Soll-Ist-Vergleich, Vergleich der Leistungsvorgaben mit dem derzeitigen Erreichungsgrad, darauf hin, dass hinter der Erwartung zurückbleibende Ergebnisse sowie Fehlentwicklungen zeitnah (möglichst im Anfangsstadium) erkannt werden, so dass durch die Entscheidungsbefugten frühzeitig Entscheidungen zur Gegensteuerung - gfs. basierend auf vom Controlling unterbreiteten Vorschlägen oder aufgezeigten Alternativen - getroffen werden können. Das Controlling folgt insbesondere zukunftsorientierten Ansätzen; in die Vergangenheit gerichtete Betrachtungen werden nur insoweit eingebunden, als dies zur Feststellung der Zielerreichung notwendig ist (KGSt, dezentrale Ressourcenverantwortung: Überlegungen zu einem neuen Steuerungsmodell, Bericht 12/1991, S. 18; Rüther, Controlling in der Verwaltung einer mittleren kreisangehörigen Gemeinde, Verwaltungsrundschau 3/94, S. 85 ff.).

    Controlling ist nicht gesetzlich vor dem Versuch einer Einflussnahme durch die betrachteten Bereiche bzw. durch die Verwaltungsleitung geschützt; es ist der Verwaltungsleitung gegenüber verantwortlich und dieser organisatorisch unterstellt. Eine personelle und sachliche Unabhängigkeit sind nicht gegeben.

    2.2 Innenrevision
    Eine Innenrevison (interne Revision) ist Bestandteil der verwaltungsinternen bzw. betriebsinternen Überwachung; sie hat überwiegend prozessbegleitend das Finanz- und Rechnungswesens sowie die betrieblichen Funktionen und Abläufe im Auftrag der Verwaltungs- bzw. der Geschäftsleitung zu prüfen. Die Prüfung umfasst

    • Datenverarbeitungsprüfungen,
    • Kosten-Nutzen-Analysen,
    • Organisationsprüfungen (Prüfung, ob die Ablauf- und Aufbauorganisation den betrieblichen Erfordernissen entsprechen),
    • Risikoanalysen (z.B. hinsichtlich der Gefahr pflichtwidriger und schädlicher Handlungen),
    • Ursachen- und Schwachstellenanalysen,
    • Wirtschaftlichkeitsrechnungen;
    die Ergebnisse finden Eingang in eine Beratung der Verwaltungs- bzw. der Geschäftsleitung oder führen zu Verbesserungsvorschlägen. Hierbei besitzt die Innenrevision keine Ausführungsbefugnisse.
    In einzelnen Aufgabenbereichen überschneidet sich die Innenrevision mit dem Controlling (vgl. Eichhorn, Verwaltungslexikon, S. 465).

    Auch die Innenrevision ist nicht gesetzlich vor dem Versuch einer Einflussnahme durch die Geschäfts- bzw. die Verwaltungsleitung geschützt; die betriebliche Innenrevision ist der Geschäftsleitung gegenüber verantwortlich und dieser organisatorisch unterstellt, befindet sich damit in einer institutionellen und funktionellen Abhängigkeit. Personelle und sachliche Unabhängigkeit sind nicht gegeben.

    3. Resümee

    Ebenso wie das Controlling und die Innenrevision zueinander weisen auch die Rechnungsprüfung und das Controlling bzw. die Rechnungsprüfung und die Innenrevision Gemeinsamkeiten auf. Es handelt sich um verwandte, nicht aber gleichgerichtete Funktionen (vgl. hierzu Gohlke, Die örtliche Rechnungsprüfung, S. 105 ff.).

    Controlling und Innenrevision sind Instrumente der Verwaltungsleitung, dem gegenüber dient die Rechnungsprüfung dem politischen Raum, welcher Anspruch auf eine neutrale Information "aus erster Hand" hat. Aus funktionaler Sicht kann das Rechnungsprüfungsamt als "Innenrevision bzw. als Controlling im Dienste des Rates" bezeichnet werden (vgl. hierzu auch Gohlke, aaO.). Die Gewähr für eine umfassende und qualifizierte Information der Politik können eine Innenrevision oder ein Controlling nicht bieten; dies folgt
    • einerseits aus den speziellen Ansätzen von Innenrevision und Controlling heraus, welche nicht in erster Linie durch den Informationsbedarf der Politik motiviert sind und deshalb anderen Schwerpunktsetzungen folgen,
    • vor allem aber andererseits aus der fehlenden (Weisungs-) Unabhängigkeit.
    Allein auf vom Controlling oder von der Innenrevision ermittelten betriebswirtschaftlichen Zahlen beruhend können politische Entscheidungen nicht getroffen werden; dies gilt insbesondere auch für Maßnahmen, denen eine politische Entscheidung zugrunde liegt, für welche das Controlling jedoch im Verwaltungsvollzug (finanzielle) Abweichungen vom Zielwert festgestellt hat, so dass neuerlicher Entscheidungsbedarf eintritt.

    Während die Rechnungsprüfung die eigenen Erkenntnisse - vor Einflussnahmen der Verwaltung bewahrt - der Politik direkt zur Verfügung stellt, berichten die Innenrevision und das Controlling der Verwaltung (Geschäftsleitung). Eine Unterrichtung der Politik ist abhängig von einer positiven (zwischengeschalteten) Entscheidung der Geschäftsleitung / Verwaltung, zu welcher es nur kommt, wenn
    • eine eindeutige, die Unterrichtung gebietende Regelungslage geschaffen worden ist,
    • ein Informationsbedarf der Politik hinsichtlich eines konkreten Sachverhalts erkannt wird und
    • der Regelungslage entsprechend gehandelt werden soll oder
    • wenn es die Politik über positive Entwicklungen zu unterrichten gilt.
    Die Geschäftsleitung eines kommunalen Betriebs wird immer um eine positive "Außendarstellung" - auch gegenüber der Politik - bemüht sein. Selbst bei Übereinstimmung negativer Erkenntnisse von Innenrevision oder Controlling mit der eigenen Lageeinschätzung kann dies einer Weitergabe der Informationen an die Politik entgegenstehen.
    Als weitere Hemmnisse können sich u.a. die Angst vor
    • dem Verlust von Führungskompetenz und Steuerungseinfluss,
    • einer Arbeitsverdichtung,
    • einem Arbeitsplatzabbau,
    • dem Abbau eingefahrener Strukturen,
    • dem Auftreten von Mitarbeiterproblemen und
    • betriebsinterne Widersprüche
    erweisen.

    Beispiel:
    Ein kommunaler Betrieb wartet seit Jahren mit einem jeweils sehr positiven Ergebnis auf. Nach zutreffender Erkenntnis der Innenrevision wäre dieses Ergebnis problemlos mit weniger Personal zu halten bzw. müsste durch entsprechende Maßnahmen unter Beibehaltung des Personalstandes ein noch deutlich besseres Ergebnis zu erzielen sein.
    Steuerungsmaßnahmen würden in jedem Fall zu einer Arbeitsverdichtung, gfs. auch zu einem Stellenabbau führen. Zumindest wären betriebsinterne Widersprüche und Mitarbeiterprobleme zu erwarten. Um eine derartige Entwicklung zu unterdrücken, wird sich die Geschäftsleitung gfs. mit der Außendarstellung des bereits erreichten guten Ergebnisses begnügen und eine Information der Politik über ungenutzte bzw. freizusetzende Ressourcen unterlassen.

    Das Controlling und eine innerhalb der Verwaltung eingerichtete Innenrevision sind selbst der Rechnungsprüfung unterworfen; ein kontrollfreier Raum ist durch den kommunalverfassungsrechtlich manifestierten umfassenden Prüfungsauftrag des Rechnungsprüfungsamtes ausgeschlossen. So ist gesichert, dass die politische Vertretung (Rat, Kreistag) als Vertreter der Bürgerschaft ihre Kontrollfunktion über die Verwaltung uneingeschränkt - auch hinsichtlich der Aufgaben und Ausgaben des Controllings und der Innenrevision - wahrnehmen und sich hierzu der Informationen seines "Dienstleisters Rechnungsprüfungsamt" aus erster Hand bedienen kann. Für den politischen Raum relevante Informationen u.a. über
    • Defizitlagen hinsichtlich der Wahrnehmung der Aufgaben des Controllings / der Innenrevision bzw. hinsichtlich deren wirtschaftlicher Aufgabenerfüllung, über einen Mangel an Transparenz der Verwaltung,
    • unzureichende Schnittstellen zwischen den einzelnen Funktionen,
    • Mängel im Berichtswesen mit daraus resultierenden Informationsdefiziten der Entscheidungsträger aus der Verwaltung und der Politik
    werden gesammelt und diesem bereitgestellt.

    Die Rechnungsprüfung stellt eine neutrale Betrachtung der Verwaltung sicher und folgt dabei vornehmlich globalen - die Interessen der Körperschaft als Ganzes wahrenden - Ansätzen. Dem gegenüber arbeiten das Controlling und eine Innenrevision vornehmlich fachbereichsbezogen unter fachbereichsspezifischen Ansätzen; (nur) teilweise nimmt das Controlling globale, dann jedoch thematisch eingegrenzte Betrachtungen vor, welchen ein Kontrollcharakter fehlt.

    Im Zuge einer fortschreitenden Dezentralisierung kommt der neutralen globalen Betrachtung zur Sicherung der Gesamtgemeinwohlinteressen eine besondere und zudem weiter steigende Bedeutung zu. Nur hierdurch kann überzogenen und - von der Gesamtkörperschaft nicht gewollten - Verselbständigungstendenzen mit in der Konsequenz der Verfolgung ausschließlich "egoistischer" Ziele durch dezentrale Organisationseinheiten zu Lasten des Gemeinwesens als Ganzes entgegengetreten werden. Auch die Einhaltung gemeinwesenweiter Regelungen kann nur auf dem Wege globaler Betrachtungen nachgehalten werden.

    Die folgende Tabelle dokumentiert sowohl die wesentlichen Unterschiede der beschriebenen Funktionen als auch Übereinstimmungen.



      Controlling Innenrevision Rechnungsprüfung
    Ausrichtung fachbereichsbezogen, spezifisch, nur teilweise global fachbereichsbezogen, spezifisch global, neutral
    Unabhängigkeit nicht gegeben nicht gegeben gegeben, gesetzlich abgesichert
    Adressat der Leistung Verwaltungsleitung Verwaltungsleitung Politik
    Orientierung überwiegend prozessbezogen überwiegend prozessbezogen prozessunabhängig


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